资料来源：陕西网

“二元保险”背后以人为本的思考

——西安交大教授王立剑：风险管理更胜一筹

本报记者刘丹徐敏华。

今年(2021)夏天，我国发生了很多暴雨，建筑物、道路、车辆损失严重，造成了人员伤亡。

为了救灾，保险也被看作一个行之有效的方法，成为灾害风险管理中重要的经济手段。

面对地震、台风、暴雨、洪水等重大自然灾害，充分发挥保险的市场化机制作用，在灾前做好防灾备灾、提升风险应对能力；在灾后快速高效分担损失、提升恢复重建能力，是各级政府及保险行业亟待探索实践的一项重要课题。

榆林市从人民的生命财产安全出发，推行覆盖全市的“两元民生保险”，这是一项“小投入”却有“大收益”的民生工程，为构建多层次的风险管理体系作出积极探索。

政府与市场缺一不可

目前，提供“普惠性、基础性、兜底性民生”已经成为各级政府的共识。“两元民生保险”从保障水平来看，兜底的作用更大一些，但所有人都参加的保障范围也能体现出普惠性，并且它保障的风险不是可以视而不见的，谁遭受了这个风险，生活大概率会陷入困境，体现出基础性。

作为政府来讲，在民生领域一定有政策输出，而制定政策要理念优于制度，制度先于技术。由此看“两元民生保险”，它在理念方面已经领先很多，体现了榆林市以人为本、追求服务型政府的理念。

与纯粹的商业保险不同，民生领域的政策具有福利性特征，具体操作时，应该是政府主导还是市场主导，要看实际情况，并不是市场主导一定效率高，政府主导一定没效率，这其中有三个影响因素。

近些年，我国自然灾害频发，建立风险应对机制是急需的，但首先要看大众有没有认识到这种急需性，如果他们看到了，政府便不需要主导，自己就会去买保险。从现阶段看，这种意识还有待提升，这一点有现实经验可以参考，农业领域的灾害保险已经经历了较长时间的探索，它从农民自愿参保开始，缴费率较低，效果并不理想，后来逐渐转变成政府出资。群众意识不到，但它确实很重要，怎么办？市场不会自发解决这个问题，政府就应该发挥作用。

在保险市场上，一个意外险的保障额度与“两元民生保险”相差不多，但保费价格却差距较大，如果居民与保险公司谈判，难以拿到两元的价格。因此，在市场主导价格更高且居民谈判能力有限的情况下，适合政府主导。

△ 面对难以预测的自然灾害，保险成为灾后重建的有力补充

保险公司愿不愿意推出这个产品，也是一个十分关键的因素。“两元民生保险”与农业保险的初衷一致，都是在用较小的投入换取最大的利益，如果由市场主导，保险公司开发这类险种的动力不大，承保的意愿较低。因为它首先是盈利机构，而这类保险大概率不盈利，单从这个角度来说，对他们的吸引力不大。因此，在有限的财力下，加大应用保险机制的力度，以市场化方式管理风险和配置资源，可以优化我国以行政手段为主的传统治理方式，放大财政资金的使用效率，提升公共服务水平。简单来说，“让专业的人做专业的事”可以提升效率，民生保险需要政府用购买服务的方式来确保效率。

政府主导、多方协同，这是榆林市“两元民生保险”的运行模式。民生保险本身具有政策性和公益性，需要政府提供必要支持，同时，这还是一项系统工程，只有政府确定牵头机构，确定相关制度，才可能将保险体系的相关工作有计划、有质量地引向成功。

政策的生命力来源于急需、公平和节约

什么是社会保障？

它用于保障居民的基本生活，即便没有民生保险，遭受了风险，社会保障也会负起责任。在灾害中受伤，医疗保险会报销，工作中遇到意外，有工伤保险，临时救助也能起到救急的作用。

但是，“基本”意味着保障水平还有待提升，能有政策补充自然再好不过。榆林市的“两元民生保险”，是在“基本保障”之外再提供一重保障，两者之间互为补充、相辅相成，位于多层次社会保障体系的“基本”和“补充”两个层次，角色定位有所区别。

需要注意的是，政府不能顾此失彼，多个层次的保障水平都应该得到提升。而民生保险要得到充分发展，扩大覆盖面是一个亟待解决的问题，有两个关键问题值得注意。

△ 面对喷涌而出的清泉，群众欣喜若狂

从保险的供给端来看，产品还不够丰富。拿养老保险来说，很多人要去保险公司买商业人寿保险就很困惑，看了一圈干脆不买，险种对扩大覆盖面极为关键。“两元民生保险”中涉及的灾害保险，它的评估难度远远超过其他风险类型，造成其产品设计难度较大，目前还没有将财产纳入进来，也是出于这个因素。

从保险的需求端来看，灾害保险的观念尚未深入人心，群众的风险意识和保险意识还不是很明确，购买意愿较低。当这两个端口都存在一定问题的时候，就需要政府这个第三方的主动推动，加强宣传，才能形成可借鉴的经验。

目前榆林市采用的政府购买服务方式有完善的法规保障，不用担心资金安全的问题，整个过程基本不会有腐败问题发生，但它的资金使用效率却容易受到质疑。

考察这个问题，需要看这件事情是不是急需的。有研究表明，近些年全球气候变化将使极端天气事件发生的频率和强度明显增加。河南持续暴雨、台风“烟花”等极端天气灾害的发生，对群众生命安全受到威胁，自然灾害风险的暴露程度不断提高。从我省的情况来看，洪灾、旱灾、山体滑坡频频发生，2017年陕北“7·26”洪灾也给人们敲响了警钟，建立民生保险制度迫在眉睫，政府在灾害方面的支出是必须和急需的。

接下来看政策是否公平。从“两元民生保险”所保障的范围可以看出，榆林市将户籍所在人口均纳入，这其中包括榆林籍在外地的人员，甚至外地来榆工作的人也包括在内，这个政策没有只针对小部分人群，保障范围是公平的。此外，不能从谁得到了赔付，谁就享受了政策这个层面看问题，因为保险讲究大数法则，风险共担、互助共济是它的理念，谁加入这个保险，就是享受到保障，有的人没有拿到补偿，是因为他没有遭受风险，从这个角度看也是公平的。

最后看资金使用是不是节约。榆林市政府每年在“两元民生保险”上的投入760万元，如果不是用保险的方式来做，真正发生灾害以后，需要投入的人力、财力，这些行政成本可能更大。风险承担由政府出资转向社会共担是政府观念提升的表现，榆林市的这笔资金使用应该是节约、有效率的。

精算平衡才能持久

保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点。对于一个创新政策，从基层到业界最关心的莫过于它是否能持久。

“两元民生保险”要想保持制度的可持续发展，短期之内可以依靠政府主导和承保机构追求公益的理念，但长期来看，一定要精算平衡，不能让承保机构有所亏空，要让它可持续运营。

同时，还需要得到公众认可。两元钱看似不多，政府出钱群众不会感觉吃亏，但也得让大家接受、认可和支持，如果政府出了钱，群众还没有感觉，这个政策也无法持续。从目前来看，“两元民生保险”取得了一些积极的成效，但也有一些需要改进和提升的地方。

保障水平要不断提升，但前提是缴费要提升，现在两元可能符合实际情况，但随着居民需求的提升，应该逐步建立稳定的财政投入增长机制。保障内容也应同步提升，目前看来，榆林市尽可能将当地常见的灾害种类纳入保障范围，然而，灾害风险是多样化的，政府和保险公司还应积极推动包含更广泛灾因的保险出台，进一步丰富民生保险制度的保障内容。家财险的保障也应提上日程。

建立多层次立体化的灾害风险应对体系，需要久久为功。这个体系包含保险、保险基金、再保险等多种形式，满足这个要求，需要尽快完善政策配套，推出相关法律法规，让参保对象、承保范围、保费补贴等各方责任义务能够落实，明确保险的运作模式、资金筹集渠道等。

△ 乡镇干部帮助老人填写保险表格

还有一点尤为重要，保险的功能作用不仅体现在风险损失补偿，更应体现在风险管理服务，发挥防灾减灾的功能作用。灾害保险制度应抓紧建设，不能总是等到灾害发生以后再讨论保险的问题，应急管理有急了才去，现在更应明确，预防是第一位的。预防能减少风险发生的概率和损失，结余的资金可以用来提升待遇。既然这项工作系统性较强，那么气象、国土、财政等部门都应该加入防灾队伍。

目前，按照国家大政方针，政府推动公共服务总体来讲是面向当地的常住人口，而有些地方只针对特定人群的情况，必定有一定原因，有可能财力水平有限，也有可能存在政策偏差。榆林市这个保障跟经济发展能力关系较大，每年760万元的支出，对于他们来说压力不大。

从过去几年榆林市形成的经验看，这个政策具有推广价值，但推广时需要结合当地实际，每人两元钱的投入对于榆林来说能达到精算平衡，换个地方可能不够。当然，有的地方可能会将标准提升，五元、十元都有可能，这要看当地政府的能力，精算平衡是第一位的。

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