一.传统的发展模式

(a) BT模式

土地一级整理开发企业受政府或土地储备中心委托，根据城市规划、土地利用规划等，对特定地区内的国有、集体土地进行土地收购、农用、拆迁、市政道路等基础设施建设。

受托任务完成后，政府或土储中心在约定的时间一次性或分期向开发企业支付总建设成本，开发企业在总建设成本一定百分比基础上获取投资回报。投资回报水平以土地开发总成本为基础，与土地出让收入无关，不参与土地增值收益分配。

该模式下，政府掌握土地整理项目的规划权和土地经营权，能够确保项目的发展方向。但需要对建设成本进行兜底，同时在项目结束后面临较大的财政兑付及土地经营压力。

（二）土地补偿模式

土地补偿模式，由土地一级开发企业自行融资进行土地一级整理，完成任务后，政府给予开发企业一定面积的土地作为补偿（可能需要履行形式上的招拍挂程序），实现一二级联动开发。

该模式下，政府利用开发企业资金进行土地整理及区域开发，无需财政兜底，减轻了财政压力。但土地补偿绕开招拍挂法定程序，使得招拍挂形式化，有悖公开、公平、公正的原则，处于灰色性地带，具有一定的政治（政策）风险。对于开发企业而言，该模式有利于从二级开发市场获取高于一级开发的资金回报，但要承担现金流压力。

（三）收益共享模式

收益共享模式，指土地一级开发企业接受政府委托进行土地一级开发，将生地做成熟地后移交给政府，政府以招拍挂的形式进行土地出让，土地出让金扣除土地开发成本、税费等成本后的收益部分在政府和企业之间按照一定的比例进行分成。

该模式下，开发企业具有一定的土地规划权，其盈利水平不仅以土地开发总成本为基础，更与土地出让收入有关，而且从开发至土地出让的周期较长，需要承担较大的资金压力。对政府而言，引入了社会资本进行土地一级整理，并让渡部分土地增值收益，有利于挖掘土地的潜在价值，但政府需对开发企业的土地开发投入进行兜底，具有一定的财政压力。

（四）政府主导的代建模式

土地储备中心设置前期、工程、融资等部门，配备专兼职人员直接开展土地整理业务，土地整理的成本、财务费用以及管理费用全部进入土地整理成本，以未来土地出让收入偿还土地整理期间的全部费用。

该种模式下，政府能够按照土地利用规划和城市规划开发利用土地，具有完全的主导权。但土地整理中心被视为地方政府融资平台，政企不分，效率低下，需要对土地开发投入进行兜底，增加政府债务负担，财政压力较大。

二．当前土地整理业务面临的风险和挑战

当前，土地整理业务面临宏观经济下行、固定资产投资下滑、房地产市场调控严厉、土地市场不景气，化解地方政府债务、约束举债融资行为，国有企业去杠杆、强化预算约束等政策风险。新政策层出不穷，老项目尚未适应，政策效力的发挥出现空档期。

（一）政府化解债务风险

在当前防风险、去杠杆的大背景下，自2014年以来，国家加快了化解地方政府债务的步伐，加快建立规范的地方政府举债融资机制。

1.政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

2.政府不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

3.政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任，通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

4.严格按照政府采购法确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

5.《政府会计准则第8号—负债》第二条规定，负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。现时义务，是指在现行条件下已承担的义务，未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务，不应当确认为负债。对于举借债务，政府会计主体应当在与债权人签订借款合同或协议并取得举借资金时确认为负债。

（二）土地储备业务政策调整

1.土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，已经承担的上述事务应当将现有土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分，从现有土地储备机构中剥离出去或转为企业，上述业务对应的人员、资产和债务等也相应剥离或划转。

2.土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

3.土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的土地出让收入偿还的地方政府专项债券。土地储备项目取得的土地出让收入，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

4.土地储备资金的使用范围包括：（1）支付土地价款或征地和拆迁补偿费用。（2）取得土地后进行必要的前期土地开发费用，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。不得借土地储备前期开发，搭车进行与储备宗地无关的基础设施建设。（3）需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。（4）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他支出。包括土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。

5.土地储备机构应按照该地块的规划，完成储备地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，为政府土地出让提供保障。具体工程要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。前期开发工程施工期间，土地储备机构应对工程实施监督管理。工程完成后，土地储备机构应按规定组织开展验收或委托专业机构进行验收，并按有关规定报所属国土资源主管部门备案。

（三）融资平台传统融资路径受限

1.推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。

2.严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入申报企业债券的企业资产范围。企业申报债券时应主动公开声明不承担政府融资职能，发行本期债券不涉及新增地方政府债务。纯公益性项目不得作为募投项目申报企业债券。

3.国有金融企业加强项目资本金审查，若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的，应严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。严格按照市场化原则和项目实际审慎合规授信，而不是政府信用提供融资。

4.对必要的在建项目，允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资，避免出现工程烂尾。在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。

（四）PPP模式监管趋于规范化

1.财办金〔2017〕92号开启了PPP项目清理工作的序幕，不合规项目包括：

（1）不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的。

（2）前期准备工作不到位。新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

（3）未建立按效付费机制。未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。

（4）不宜继续采用PPP模式实施。尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；

（5）不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；未按合同约定落实项目债权融资的；未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。

（6）构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的。

2.国有金融企业应以PPP项目规范运作为融资前提条件，对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的，物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目，不得提供融资。推动符合条件的政府和社会资本合作（PPP）项目发行债券、规范开展资产证券化。规范有序盘活存量资产，鼓励采取转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式。PPP项目主体或其他社会资本，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。

三．未来土地整理业务模式

无收益的纯公益性项目，如土地整理、道路、桥梁、绿化、排水等，可采用代建模式或PPP政府付费模式；具有一定收益的项目，采用PPP模式或ABO模式。

（一）代建模式

土地整理、道路、桥梁、绿化、照明等市政基础设施项目，具有纯公益性的特点，在政府财政预算盈余或发债确定资金来源的基础上，通过市场化的方式选择代建单位实施前期、设计、招标、施工、移交等全过程建设任务。该模式未来在新建项目、更新改造项目仍有一定的发展空间。

（二）PPP模式

根据财办金〔2017〕92号文，政府对无收益、但有实际运营内容的PPP项目采取审慎原则，一般采用政府分年度付费的模式，以平滑短期财政压力。对于PPP项目包内含有一定运营内容和收益的项目持积极态度，但应结合项目条件统筹设计项目融资结构，分析预测未来现金流状况，降低项目运作风险，确保实现预期投资回报。

（三）ABO模式

ABO模式，即授权（Authorize）—建设（Build）—运营（Operate）。

PPP项目对具有主体适格限制的规定，即国有企业或融资平台公司不得担任PPP项目的实施机构。对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。

同时，PPP模式需要经历五阶段、十九个步骤，平均落地时间在10-12个月，实施周期较长。而现行法律尚未对ABO模式作出规定，无需做两个评价，落地时间较短，能尽快启动项目建设，但该模式暂未进入正式法律条文和政府文件，需要政府创新投资模式。